Stowarzyszenie, poprzez dialog, pragnie wyzwolić system ubezpieczenia społecznego od ciężaru problemów reformatorskich.

Data: 09.10.2009 r.
Tytuł: Funkcjonowanie systemów emerytalnych w Chile i Argentynie

1. Wprowadzenie

Polska reforma emerytalna, wprowadzona w 1999 r., była w znacznym stopniu wzorowana na reformach emerytalnych w Ameryce Łacińskiej. Twórcy reformy odwoływali się przede wszystkim do przykładu Chile, gdzie w 1981 r. dotychczasowy repartycyjny system ubezpieczeń emerytalnych zastąpiono obowiązkowym uczestnictwem w prywatnie zarządzanych funduszach emerytalnych. Reforma chilijska została spopularyzowana w świecie przez głośny raport Banku Światowego1. Polska reforma emerytalna, podobnie jak inne w tym regionie Europy, nie zakładała całkowitego zastąpienia systemu repartycyjnego przez kapitałowy, była więc bliższa rozwiązaniu przyjętemu w Argentynie, gdzie w 1994 r. wprowadzono „mieszany” systempubliczno-prywatny i repartycyjno-kapitałowy. Pojawiła się w literaturze teza, że Polska (podobnie jak np. Węgry) poszła w reformie emerytalnej „argentyńską drogą”2.

Reformy emerytalne w Ameryce Łacińskiej od początku wzbudzały duże zainteresowanie ze względu na ich pionierski charakter, a także wpływ, jaki wywarły na inne regiony świata. Również w Polsce pojawiły się pogłębione analizy tych reform3. Przy podsumowaniach dziesięciu lat funkcjonowania zreformowanego systemu emerytalnego w Polsce zasadne zatem staje się postawienie pytania, jak w tym okresie rozwijały się systemy emerytalne w Chile i Argentynie.

Punktem wyjścia w niniejszym opracowaniu jest przypomnienie, na czym polegały reformy emerytalne w Chile (1981) i Argentynie (1994). Następnie zaprezentowano funkcjonowanie zreformowanych systemów z punktu widzenia podstawowych funkcji systemów emerytalnych (czyli zabezpieczenia dochodów), finansowania i związków z gospodarką. Dalej omówiono najnowsze reformy wprowadzone w latach 2005-2008 w obu krajach, które zasadniczo korygują, a częściowo nawet wycofują się z pierwotnych koncepcji. W zakończeniu wskazano wnioski dla innych państw, w tym Polski.

W poszczególnych punktach opracowania najpierw prezentowany jest system chilijski, zgodnie z historyczną kolejnością.

Ograniczone ramy opracowania pozwalają jedynie na syntetyczną prezentację tego obszernego tematu. Pominięto wiele zagadnień drugorzędnych z punktu widzenia zabezpieczenia emerytalnego, jak struktura rynku czy konkurencja między funduszami emerytalnymi. Artykuł zawiera liczne odesłania do literatury tematu, niemal w całości w języku angielskim.

2. Reformy emerytalne w Chile (1981) i Argentynie (1994)

W Chile w 1980 r. wojskowy rząd Augusto Pinocheta uchwalił reformę systemu emerytalnego, która weszła w życie w 1981 r. (dalej będzie ona nazywana reformą z 1981 r.). Dotychczasowy publiczny repartycyjny system emerytalny, zapewniający emerytury według formuły zdefiniowanego świadczenia, został „zamknięty” dla nowych ubezpieczonych, a osoby objęte dotychczasowym systemem musiały w krótkim czasie zdecydować, czy pozostaną w nim, czy przejdą do nowego systemu. Odrębnym systemem objęto natomiast wojskowych i policjantów. Nowy indywidualny system kapitałowy prowadzony jest przez prywatne firmy zarządzające funduszami emerytalnymi – AFP (Administradoras de Fondos de Pensiones); w dalszej części opracowania określany jest jako system AFP. Emerytury zależą wyłącznie od zgromadzonych składek, według formuły zdefiniowanej składki. Gwarantowana emerytura minimalna, dofinansowana z budżetu państwa, przysługuje osobom, które przez minimum 20 lat opłacały składki. Poza systemem emerytalnym, minimalne zabezpieczenie zapewnia finansowana z budżetu państwa pomoc społeczna – PASIS.

W Argentynie reforma emerytalna uchwalona w 1993 r. weszła w życie w 1994 r. (zwana dalej reformą z 1994 r.). Choć pierwotne projekty zakładały zastosowanie substytucyjnego modelu chilijskiego (zastąpienie starego systemu publicznego i repartycyjnego przez nowy prywatny i kapitałowy), proces legislacyjny doprowadził do rozwiązania „mieszanego” – publiczno- -prywatnego i repartycyjno-kapitałowego4 

Nowy system składał się z dwóch obowiązkowych filarów. Pierwszy filar to finansowana ze składek pracodawców emerytura (minimalna) w jednolitej wysokości dla wszystkich spełniających warunki wieku emerytalnego i okresu ubezpieczenia. Drugi filar, finansowany ze składek ubezpieczonych, dawał im wybór pomiędzy funduszami emerytalnymi zarządzanymi przez prywatne firmy i jedną będącą własnością banku państwowego a repartycyjnym systemem zarządzanym przez państwową instytucję zabezpieczenia społecznego ANSES. Osoby, które wybrały system repartycyjny, mogły w każdym momencie przejść do systemu kapitałowego, ale niemożliwe było przejście z systemu kapitałowego do repartycyjnego. Natomiast osoby powyżej 70 roku życia, bez wypracowanej emerytury i bez innych środków utrzymania, mogły liczyć na pomoc społeczną.

Analiza przyczyn, okoliczności i szczegółowych rozwiązań obu reform, a także podobieństw i różnic pomiędzy nimi, wykracza poza zakres niniejszego opracowania. Obie wywarły wpływ na reformy emerytalne w innych krajach, w tym w Europie Środkowo-Wschodniej. Reforma chilijska stała się znacznie bardziej znana w świecie, na co wpłynął zarówno jej pionierski charakter, jak i spopularyzowanie przez Bank Światowy. Znaczenie miały jednak także reformy emerytalne wzorowane na chilijskiej, wprowadzone w kolejnych państwach Ameryki Łacińskiej, w tym w Argentynie. Fakt, że reforma argentyńska, w odróżnieniu od chilijskiej, została wprowadzona w warunkach demokratycznych, dało legitymizację tego typu reformom i ułatwiło odwoływanie się do tego wzorca w innych krajach, w tym w Polsce5.  

Ze względu na fakt, że Argentyna i Chile to państwa bardzo odległe od Polski, słuszne było twierdzenie, że Polska oparła się na bardzo egzotycznych wzorcach. Jednak te trzy państwa reprezentują podobny poziom rozwoju społecznego. W roku 1995 wartość wskaźnika rozwoju społecznego (HDI), obliczanego na podstawie wartości PKB, trwania życia i wskaźników edukacyjnych, dla wszystkich tych państw była niemal identyczna. W najnowszym zestawieniu tego wskaźnika dla 2006 r. Polska zajmuje 39 miejsce w świecie, Chile 40, a Argentyna 46. Wśród różnic zwracają natomiast uwagę znacznie większe nierówności dochodów w obu państwach południowoamerykańskich niż w Polsce (por. tabela 1).

Tabela 1 Poziom rozwoju społecznego w Argentynie, Chile i Polsce 

3. Funkcjonowanie systemów emerytalnych

3.1. Zakres podmiotowy (uczestnicy systemu)Początkowo mniej doceniane zagadnienie wpływu strukturalnych reform emerytalnych w Ameryce Łacińskiej na zakres podmiotowy systemów emerytalnych jest ostatnio przedmiotem wielu analiz6. Jest to zagadnienie centralne z punktu widzenia podstawowej funkcji zabezpieczenia emerytalnego.

W Chile zakres podmiotowy systemu emerytalnego, liczony jako relacja liczby płacących składki do liczby pracujących, wzrósł w ciągu ostatnich dwóch dekad z 38,5% w 1986 r. do 58,1% w roku 2007. Tylko mała część prowadzących działalność gospodarczą, dla których system emerytalny jest dobrowolny, decyduje się na członkostwo – udział płacących składki na system AFP wśród prowadzących działalność spadł z 4,2% w roku 1986 do 3,3% w roku 2007. Natomiast wśród pracowników obowiązkowo objętych systemem emerytalnym płacący składki stanowili w roku 1986 – 53%, a w roku 2007 – 78,6%. W roku 2007 do prywatnego systemu AFP składki wpłacało 3,9 mln osób, a do starego systemu publicznego tylko 135 tys.; zatem 97% aktywnych ubezpieczonych (płacących składki) należało do prywatnego systemu AFP7.

Zakres podmiotowy systemu emerytalnego jest w Chile bardzo nierówny. Jak wspomniano, prowadzący działalność gospodarczą praktycznie nie są objęci systemem emerytalnym. Ponad połowa członków systemu AFP nie płaci składek – są to tzw. bierni członkowie. Zakres aktywnego członkostwa wiąże się z poziomem dochodów, statusem na rynku pracy, wykształceniem i płcią. Np. w roku 2004 bierni członkowie AFP (niepłacący składek) charakteryzowali się następującymi cechami: 66% miało bardzo niskie dochody, 46% było poniżej granicy ubóstwa, 52% miało bardzo niski poziom wykształcenia, 75% nie pracowało przez poprzednie trzy lata8.

Zakres podmiotowy systemu emerytalnego w Argentynie obniżył się po reformie, głównie w wyniku rosnącego bezrobocia. W roku 1994 systemem emerytalnym objętych było 50,86% pracujących, do roku 2003 wskaźnik ten spadł do 38,29%, a następnie wzrósł do 43,43% w roku 20069. W odróżnieniu od Chile, w Argentynie prowadzący działalność gospodarczą objęci są obowiązkowo systemem emerytalnym. Ponadto, ze względu na mieszany charakter systemu (publiczno-prywatny, repartycyjno-kapitałowy), nie wyróżnia się w statystykach zakresu podmiotowego płacących składki (czynnych członków).

Podobnie jak w Chile, zakres podmiotowy systemu emerytalnego w Argentynie jest bardzo zróżnicowany w różnych grupach społecznych. Wykres 1 pokazuje, że w grupie 20% osób o najwyższych dochodach na osobę (piąty kwintyl) odsetek objętych systemem emerytalnym utrzymywał się na wysokim poziomie, a nawet rósł, także w okresie kryzysu gospodarczego. Natomiast w tym samym okresie zakres podmiotowy systemu emerytalnego wśród najuboższych (pierwszy kwintyl) obniżył się pięciokrotnie!

Wykres 1 Pracujący objęci systemem emerytalnym w Argentynie w latach 1992-2006 - załącznik

3.2. Emeryci i emerytury

Choć reforma chilijska jest znacznie starsza od argentyńskiej, nadal większość emerytur wypłacana jest ze starego systemu repartycyjnego sprzed reformy z 1981 r. Wśród osób w wieku 70 lat i więcej około połowa otrzymywała w roku 2005 emeryturę, w tym około 80% ze starego systemu, a tylko 20% z nowego. W kolejnych rocznikach, wraz z „dojrzewaniem” nowe go systemu, jego udział w dochodach osób starszych rośnie. Równocześnie w kolejnych rocznikach rośnie udział osób bez uprawnień do emerytury10.

W grudniu 2007 r. z systemu AFP wypłacano 179,1 tys. emerytur i 239,8 tys. wcześniejszych emerytur11. W grudniu 2007 r. kwota przeciętnej wypłacanej z systemu AFP emerytury dożywotniej stanowiła 55,02% przeciętnego wynagrodzenia wszystkich płacących składki do tego systemu, 10 lat wcześniej, w grudniu 1997 r., relacja ta wynosiła 50,00%12.

O wysokości emerytur z systemu chilijskiego decydują przede wszystkim wyniki inwestycyjne funduszy emerytalnych. Te uznaje się powszechnie w literaturze jako bardzo dobre, znacznie powyżej oczekiwań twórców reformy. Średnia roczna realna stopa zwrotu funduszy emerytalnych wyniosła10,18% (tabela 2).

Tabela 2 Roczna realna stopa zwrotu funduszy emerytalnych w Chile w latach 1981-2007 - załącznik

Problem niedostatecznego poziomu zabezpieczenia dochodów wynikać może natomiast z zakresu podmiotowego. Ze względu na duży zakres tzw. biernego członkostwa w systemie AFP, czyli nieopłacania składek, wiele osób nie jest w stanie wypracować emerytury wyższej niż gwarantowana emerytura minimalna. Szacuje się, że połowa członków AFP uzyskiwać będzie emeryturę minimalną: 35% mężczyzn i 60% kobiet. Znaczna część nie będzie w stanie wypracować gwarantowanej emerytury minimalnej, ze względu na opłacanie składek przez okres krótszy niż 20 lat13. Ten problem stanowił jedną z przesłanek najnowszych reform (por. pkt 4).

Gwarantowana emerytura minimalna, przysługująca osobie, która należała do systemu AFP przez minimum 20 lat, stanowiła w grudniu 2007 r. 24,5% przeciętnego wynagrodzenia. Natomiast świadczenie z pomocy społecznej PASIS, stanowiące zabezpieczenie dochodów dla osób bez wypracowanego prawa do emerytury, było w grudniu 2007 r. równe dokładnie połowie gwarantowanej emerytury minimalnej, czyli 12,25% przeciętnej płacy14.

W Argentynie liczba emerytów spadła z 2,1 mln w roku 1992 do 1,6 mln w roku 2005. Wynikało to przede wszystkim z wydłużenia wymaganego okresu ubezpieczenia do 30 lat, co w miarę pogarszania się sytuacji na rynku pracy wykluczyło wielu pracowników z systemu emerytalnego. W konsekwencji zmniejszył się odsetek osób starszych (w wieku 65 lat i więcej) pobierających emeryturę – z 78,09% w roku 1992 do 68,26% w roku 2003. W latach 2003- -2006 nastąpił ponowny niewielki wzrost, w wyniku ułatwienia dostępu do emerytur nieskładkowych15. Przy tym, jeśli wśród 20% najbogatszych (piąty kwintyl) przez cały okres około 80% uzyskiwało emeryturę, to udział emerytów wśród 20% najuboższych osób w wieku 65 lat i więcej (pierwszy kwintyl) obniżył się zdecydowanie (por. wykres 2).

Wykres 2 Odsetek osób w wieku 65 lat i więcej pobierających emerytury w Argentynie w latach 1992-2006 - załacznik

O ile w latach dziewięćdziesiątych liczba emerytów w Argentynie spadała, o tyle wartość emerytur rosła realnie w okresie 1994-2001 o 3,5% rocznie. Wynikało to zarówno z dyskrecjonalnych (nieautomatycznych) waloryzacji, jak i z faktu, że emerytury przyznawane w kolejnych latach były coraz wyższe. Równocześnie w tym okresie nie podnoszono emerytury minimalnej – jej poziom spadł z około 60% przeciętnej emerytury w roku 1994 do poniżej 50% w roku 2002. W konsekwencji znacznie spadł odsetek emerytów pobierających emeryturę minimalną – z około 40% w roku 1994 do około 16% w roku 2001. Od 2002 r. rząd realizował „agresywną” politykę podnoszenia emerytury minimalnej – w celu lepszego zabezpieczenia w warunkach ostrego kryzysu gospodarczego. Wartość emerytury minimalnej osiągnęła 90% emerytury przeciętnej w czerwcu 2007 r., a odsetek emerytów pobierających emeryturę minimalną wzrósł do 70%16.

3.3. Finansowanie i związki z gospodarką

Ze względu na to, że reforma emerytalna w Chile uniemożliwiła wejście do systemu repartycyjnego nowym członkom i ułatwiła wyjście z niego dotychczasowym, jej realizacja oznaczała pojawienie się znacznego deficytu w dotychczasowym systemie publicznym, z którego nadal wypłacane były i są emerytury. Ze względu na substytucyjny model zastosowany w Chile, koszty przejścia do nowego systemu były wyjątkowo duże. W roku 1981 deficyt systemu emerytalnego wynosił 2,10% PKB. W wyniku reformy wzrósł do maksymalnie 6,12% PKB w roku 1985, po czym stopniowo zaczął się obniżać, osiągając w roku 2004 3,42% PKB. Według prognoz, deficyt powinien spaść do poziomu sprzed reformy po roku 2010, osiągając w 2015 r. poziom 1,90% PKB17.

W roku 2006 na emerytury dla służb mundurowych, z odrębnego publicznego systemu z formułą zdefiniowanego świadczenia, wydawano 1,3% PKB (1/4 całości kosztów), podczas gdy emerytury z pomocy społecznej kosztowały 0,4% PKB, a emerytury minimalne 0,1% PKB18.

Reforma emerytalna z 1981 r. była częścią procesu strukturalnych reform gospodarczych, stąd niemożliwe jest oddzielenie jej efektów od wpływu innych zmian. Jednak w literaturze przeważa pogląd, że reforma emerytalna w Chile miała pozytywny wpływ na oszczędności, umiarkowanie pozytywny wpływ na rynek pracy, przyczyniła się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego i zdecydowanie pozytywnie wpłynęła na funkcjonowanie rynku kapitałowego19.

Ze względu na mniej radykalny charakter reformy emerytalnej w Argentynie, koszty przejścia były w tym kraju niższe. Deficyt systemu publicznego wzrósł z 1,8% PKB w roku 1993 do maksymalnie 3,5% PKB w roku 2001. Następnie zaczął się obniżać, osiągając w roku 2006 1,6% PKB20. Łączne wydatki emerytalne, obejmujące także emerytury nieskładkowe, świadczenia dla służb mundurowych itp., utrzymywały się w latach dziewięćdziesiątych na poziomie 7,5-8% PKB. Utrzymywanie się wydatków na zbliżonym poziomie wynikało ze wzrostu przeciętnych wypłat i spadku liczby emerytur. Kryzys z 2002 r. doprowadził do gwałtownego spadku PKB – do poziomu około 6% w roku 2005. Jednak w wyniku najnowszych reform (por. pkt 4) wydatki ponownie wzrosły – do ponad 8% PKB w roku 200721.

4. Reformy z lat 2005-2008

W ostatnich latach w obu państwach dokonano istotnych zmian w systemach emerytalnych. Podobnie jak w przypadku pierwszej fali zmian z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych, między reformami emerytalnymi wprowadzonymi w latach 2005-2008 w Chile i Argentynie występują podobieństwa i różnice. Wspólne było przede wszystkim dążenie do zapewnienia szerszego dostępu do emerytur i do lepszej ochrony przed ubóstwem. Różne były rozwiązania – tym razem Argentyna była pierwsza i bardziej radykalna, wybierając drogę odwrotu od pierwotnej reformy z 1994 r. Jak w całym artykule, rozpoczynamy jednak od Chile.

W Chile reforma emerytalna była jedną z głównych obietnic wyborczych kandydatki na prezydenta Michelle Bachelet w wyborach z 2005 r. Za główną słabość dotychczasowego systemu uznawano mały zakres podmiotowy systemu emerytalnego i fakt, że wiele osób nie było w stanie uzyskać uprawnień do gwarantowanej emerytury minimalnej. Równocześnie, wraz ze zmniejszaniem się kosztów przejścia po reformie z 1981 r., rosły możliwości finansowe wprowadzenia powszechnego zabezpieczenia minimalnego na starość. W marcu 2006 r. nowo wybrana pani prezydent powołała komisję prezydencką, która przygotowała projekt reformy. Reforma, największa od 1981 r., została przyjęta w roku 200822.

Głównym elementem reformy emerytalnej w Chile z 2008 r. jest wprowadzenie nowego filara – podstawowej emerytury solidarnościowej (PBS). Ma on zastąpić, docelowo w roku 2012, dotychczasowe dwa elementy zabezpieczenia minimalnego: program emerytur z pomocy społecznej (PASIS) i gwarantowaną emeryturę minimalną. Świadczenie, oparte na teście dochodów, będzie przysługiwało 60% uboższych osób w wieku 65 lat i więcej. Dla osób, które nie płaciły żadnych składek, nowe świadczenie zapewni utrzymanie w okresie starości. Osobom, które z systemu emerytalnego wypracowały emeryturę poniżej określonej wysokości, będzie przysługiwać solidarnościowy dodatek emerytalny, na tych samych zasadach. Ta nowość radykalnie zmienia charakter systemu emerytalnego w Chile, zapewniając każdemu minimalne zabezpieczenie w okresie starości.  

Wśród innych zmian wprowadzono, z okresem przejściowym do 2015 r., obowiązek uczestnictwa w systemie emerytalnym osób prowadzących działalność gospodarczą. Kolejną zmianą jest częściowe subwencjonowanie składek młodych pracowników osiągających niskie dochody. Szereg zmian ma poprawić poziom zabezpieczenia emerytalnego kobiet, m.in. wprowadzono finansowany przez państwo bonus z tytułu urodzenia dziecka. Przygotowano też pakiet zmian, które mają zachęcić do dodatkowego zabezpieczenia na starość. Wreszcie, reforma zmierza w kierunku zwiększenia konkurencji na rynku funduszy emerytalnych.

Zwraca uwagę kompleksowość reformy emerytalnej w Chile z 2008 r. Objęła ona szereg kwestii uznanych za słabości dotychczasowego systemu, funkcjonującego od 27 lat. Równocześnie, w odróżnieniu od reformy z 1981 r., utrzymano podstawowe rozwiązania strukturalne. Podobnie jak poprzednio, najnowsza reforma emerytalna w Chile wzbudza duże zainteresowanie w świecie23.

W Argentynie raport z 2000 r. wskazywał na problem zmniejszającego się zakresu podmiotowego systemu emerytalnego wśród pracowników i osób starszych. Przyjęta reforma przewidująca objęcie systemem emerytalnym osób nieosiągających wymaganego okresu ubezpieczenia nie weszła w życie. Podobnie stało się z „białą księgą” z roku 2002. Jednak w kolejnych latach wprowadzono szereg istotnych zmian do systemu, a w końcu 2008 r. dokonano radykalnej nacjonalizacji funduszy emerytalnych. Poniżej omówione zostaną podstawowe zmiany24.

Po pierwsze, przywrócono odrębny system emerytalny dla nauczycieli, który został zlikwidowany w ramach reformy z 1994 r. – był to precedens, w konsekwencji którego nauczyciele, dyplomaci, pracownicy sądownictwa i naukowcy zostali przywróceni do systemu repartycyjnego o zdefiniowanym świadczeniu.

Po drugie, szereg zmian zwiększyło dostęp do emerytury przez wprowadzenie ułatwień w osiągnięciu okresu ubezpieczenia, wprowadzenie wcześniejszej emerytury na 5 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego, ułatwienie dostępu do emerytur nieskładkowych.

Po trzecie, starszych ubezpieczonych, którzy nie zgromadzili w funduszach emerytalnych określonej kwoty, przeniesiono do systemu repartycyjnego. W roku 2007 umożliwiono powrót z systemu kapitałowego do repartycyjnego oraz przyjęto zasadę, że nowi pracownicy objęci są automatycznie systemem repartycyjnym, chyba że zdecydują się na członkostwo w funduszu emerytalnym.

W sumie, do początku 2008 r. do systemu repartycyjnego „przeniesiono” 21% członków funduszy emerytalnych.

Wreszcie, 20 listopada 2008 r. Senat Argentyny przyjął uchwaloną wcześniej przez Kongres ustawę o nacjonalizacji prywatnych funduszy emerytalnych. Jej inicjatorem była prezydent Cristina Fernández. Aktywa zgromadzone przez około 9,5 mln członków funduszy zostaną przeniesione do państwowej instytucji zarządzającej zabezpieczeniem społecznym ANSES. Firmy zarządzające funduszami AFJP zostaną zlikwidowane, co spowoduje zniknięcie około 11 tys. miejsc pracy. Ustawa zmienia także sposób ustalania wysokości emerytury. Jeśli dotąd wysokość emerytury zależała była od wysokości składek wpłacanych przez cały okres ubezpieczenia, teraz wysokość emerytury będzie powiązana z wynagrodzeniem z ostatnich 10 lat pracy. Jedynym warunkiem uzyskania emerytury będzie 30-letni okres składkowy25.

Ta radykalna reforma, a właściwie całkowite wycofanie się z prywatnego systemu emerytalnego, czyli nacjonalizacja, wywołuje różne reakcje. Zwolennicy uważają, że to jedyny sposób ochrony pieniędzy emerytów przed skutkami obecnego kryzysu finansowego. Wskazują także na wyniki badania opinii wykonane przez Latinobarómetro z października 2008 r., według których 90% pytanych w Argentynie uznało, że emerytury powinny być w rękach państwa26.

Krytycy wskazują, że to próba zdobycia dodatkowych pieniędzy przez rząd, które będą wykorzystane na spłatę zadłużenia27. Wskazują również, że do 2003 r. 84% Argentyńczyków objętych systemem emerytalnym wycofało swoje fundusze z państwowego systemu emerytalnego ze względu na jego słabe wyniki. Kiedy w roku 2007 umożliwiono powrót do systemu państwowego, bez opłat, zdecydowało się na to tylko 1,2 mln osób (12%). Nastawienie zmieniło się wyraźnie wskutek kryzysu. Zwraca się uwagę na to, że rząd chciał uzyskać dostęp do potężnych środków, które zamierzał przeznaczyć na interwencję w celu ożywienia gospodarki, zwłaszcza wobec planowanych na październik 2009 r. „połówkowych” wyborów28. Przyjęte rozwiązanie w dłuższej perspektywie grozi niebezpieczeństwem powstania deficytu w systemie emerytalnym. Według jednego z szacunków deficyt w argentyńskim systemie emerytalnym w 2050 r. będzie wynosił 29% obecnego PKB29.

Wielu krytyków zwraca uwagę na szkody, jakie ta zmiana spowodowała w zaufaniu inwestorów. Giełda zareagowała na reformę gwałtownymi spadkami.

5. Zakończenie

Reformy emerytalne w Chile (1981) i Argentynie (1994) dały mieszane rezultaty. Nie jest prawdziwa teza, często powielana przez zwolenników radykalnych reform emerytalnych w świecie, o jednoznacznym sukcesie tych reform. Nie jest jednak także prawdziwy przeciwstawny pogląd, że reformy te przyniosły jedynie negatywne efekty.

Problemy w funkcjonowaniu systemów emerytalnych w Chile i Argentynie, a przede wszystkim niedostateczny zakres i poziom zabezpieczenia na okres starości, legły u podstaw najnowszej fali reform emerytalnych w obu państwach w latach 2005-2008. O ile w pierwszej fali Chile wybrało drogę radykalnej reformy, zastępującej system repartycyjny przez kapitałowy, a Argentyna wybrała wariant „mieszany”, obecnie stało się odwrotnie. Chile dokonało zasadniczej reformy wzmacniającej zabezpieczenie minimalne i ułatwiającej dostęp do emerytury, ale nie naruszyło podstaw instytucjonalnych funduszy emerytalnych. Argentyna zdecydowała się na rozwiązanie radykalne – nacjonalizację.

Wariant chilijski wydaje się godny naśladowania. Powinien być dokładnie przestudiowany w Polsce, zdaje się bowiem oferować rozwiązanie szeregu problemów obecnych także w polskim systemie. 

Literatura

Allen J., Gourevitch P., Pension privatization and corporate governance: the Chilean system in comparative perspective, referat zaprezentowany na Annual International Studies Association Meetings w San Francisco, 26-29 marca 2008 r.Arza C., Distributional impacts of pension policy in Argentina: Winners and losers within andacross generations, International Social Security Review, vol. 59, 2006 nr 3, s. 79-102.Barrientos A., Poverty reduction: the missing piece of pension reform in Latin America, SocialPolicy and Administration, vol. 40, 2006 nr 4, s. 369-384.Claramunt C.O., Assessing pension system reforms in Latin America, International Social SecurityReview 2004 nr 2, s. 25-46.Iglesias-Palau A., Pension reform in Chile revisited: what has been learned? OECD Social, Employmentand Migration Working Papers No. 86, 8.04.2009 r.Kołodziejczyk K., Systemy emerytalne w Ameryce Łacińskiej. Od repartycji do kapitalizacji,Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004.Mesa-Lago C., Social protection in Chile: Reforms to improve equity, International Labour Review,vol. 147, 2008 nr 4, s. 377-402.Müller K., Privatising old-age security. Latin America and Eastern Europe Compared, EdwardElgar, Cheltenham, Northampton 2003.Rofman R., Social security coverage in Latin America, Social Protection Discussion PaperNo. 0523, The World Bank, May 2005.Rofman R., Fajnzylber E., Herrera G., Reforming the pension reforms: The recent initiatives andactions on pensions in Argentina and Chile, Social Protection Discussion Paper No. 0831,The World Bank, May 2008.Rofman R., Lucchetti L., Pension systems in Latin America: Concepts and measurements of coverage,Social Protection Discussion Paper No. 0616, The World Bank, November 2006.Titelman D., Vera C., Perez Caldentey E., The Latin American experience in pension system reform:Coverage, fiscal issues and possible implications for China, Munich Personal RePEcArchive, MPRA Paper No. 13730, November 2008.Tuesta D., Projecting pension expenditure in Argentina 2008-2050: Fiscal consequences of thenationalisation, prezentacja na konferencji w Budapeszcie, 24 marca 2009 r.Valdes-Prieto S., The 2008 Chilean reform to first-pillar pensions, CESIFO Working PaperNo. 2520, January 2009.World Bank, Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth, A WorldBank Policy Research Report, Oxford University Press, New York 1994. 

Przypisy

1 World Bank, Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth, A World Bank Policy Research Report, Oxford University Press, New York 1994.

2 K. Müller, Privatising old-age security. Latin America and Eastern Europe compared, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton 2003.

3 K. Kołodziejczyk, Systemy emerytalne w Ameryce Łacińskiej. Od repartycji do kapitalizacji, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004.

4 C. Arza, Distributional impacts of pension policy in Argentina: Winners and losers within and across generations, International Social Security Review, vol. 59, 2006 nr 3, s. 81.

5 por. K. Muller, op.cit

6 R. Rofman, Social security coverage in Latin America, Social Protection Discussion Paper No. 0523, The World Bank, May 2005; R. Rofman, L. Lucchetti, Pension systems in Latin America: Concepts and measurements of coverage, Social Protection Discussion PaperNo. 0616, The World Bank, November 2006.

7 A. Iglesias-Palau, Pension reform in Chile revisited: what has been learned? OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 86, 8.04.2009, s. 65, 69.

8 C. Mesa-Lago, Social protection in Chile: Reforms to improve equity, International Labour Review, vol. 147, 2008 nr 4, s. 388.

9 R. Rofman, L. Lucchetti, op. cit., s. 32.

10 R. Rofman, E. Fajnzylber, G. Herrera, op. cit., s. 32.

11 A. Iglesias-Palau, op. cit., s. 62. Wcześniejsza emerytura przysługuje przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet, pod warunkiem zgromadzenia w funduszu odpowiednich kwot.

12 Obliczenia własne na podstawie A. Iglesias-Palau, op. cit., s. 63.

13 C. Mesa-Lago, op. cit., s. 390.

16 R. Rofman, E. Fajnzylber, G. Herrera, op. cit., s. 13-14.

17 A. Iglesias-Palau, op. cit., s. 66.

18 C. Mesa-Lago, op. cit., s. 391.

19 A. Iglesias-Palau, op. cit., s. 42-45; J. Allen J, P. Gourevitch, Pension privatization and corporate governance: the Chilean system in comparative perspective, referat zaprezentowany na Annual International Studies Association Meetings w San Francisco, 26-29 marca 2008 r.

20 D. Titelman, C. Vera, E. Perez Caldentey, The Latin American experience in pensionsystem reform: Coverage, fiscal issues and possible implications for China, Munich Personal RePEc Archive, MPRA Paper No. 13730, November 2008, s. 13.

21 R. Rofman, E. Fajnzylber, G. Herrera, op. cit., s. 15.

22 R. Rofman, E. Fajnzylber, G. Herrera, op. cit., s. 34-48.

23 S. Valdes-Prieto, The 2008 Chilean reform to first-pillar pensions, CESIFO Working Paper No. 2520, January 2009; C. Mesa-Lago, A. Iglesias-Palau, op. cit.

24 R. Rofman, E. Fajnzylber, G. Herrera, op. cit., s. 16-28.

25 Center for Strategic and International Studies, Americas Program, Argentina, Highlights and News, http://www.csis.org/component/option,com_csis_progj/task,view/id,1475/.26 Tamże.

27 W artykule w The Economist z 23 października 2008 r. plany rządu nazwano krótkowzrocznymi.

28 Artykuł w The Economist z 27 listopada 2008 r.

29 D. Tuesta, Projecting pension expenditure in Argentina 2008-2050: Fiscal consequences of the nationalisation, prezentacja na konferencji w Budapeszcie, 24 marca 2009 r., s. 20.     

Galeria:

 
Copyright @ PSUS, webdesign: NetShock.pl